İklim Değişikliğine Uyum Zamanı: Türkiye’de Yerel Yönetimler Hazır mı?

İklim Haber olarak iklim değişikliğinin olumsuz etkileri ile daha sık yüzleştiğimiz bu günlerde Avrupa’dan Türkiye’ye yerelde iklim değişikliğine uyum konusuna odaklanmak istedik. Yazı dizimizin ilk bölümünde genel çerçeveyi çiziyor, rakamları ortaya koyuyoruz. İkinci ve son bölümünde ise az sayıdaki örneği detaylı şekilde sizlerle paylaşacağız.

Yazı Dizisi (1/2) 

Son yıllarda küresel, ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde sayısız iklim değişikliği eylem değerlendirmesi gerçekleştirildi. Bunlardan bazıları genel resme odaklanırken bazıları da yereldeki iklim eylemleri gibi daha özel alanlara odaklanarak gerçekleştirildi. Yerel düzeyde iklim eylemi, halen bilim dünyasının ilgisini en çok çeken alanlardan birisi konumunda zira dünya nüfusunun çoğunluğu şehirlerde yaşıyor ve iklim değişikliğine neden olan seragazı emisyonlarının önemli oranı (%70) şehir sınırlarında meydana geliyor¹. Halihazırdaki sosyo-ekonomik ilişkilerimiz sonucunda şehirlerdeki gıda ve su ihtiyacı hızla artarken, atık miktarı, enerji kullanımı ve emisyonlar da benzer bir hızla artıyor².

İnsan kaynaklı iklim değişikliğini, uluslararası kamuoyunun üzerinde uzlaştığı Paris Anlaşması’nda amaçlandığı gibi mümkün olduğunca 1.5 dereceye yakın bir artış seviyesinde sınırlandırabilmek insanlık tarihi boyunca eşi benzeri görülmemiş bir sosyo-kültürel, ekonomik ve teknolojik dönüşüm gerektiriyor. Bu dönüşümün nasıl sağlanacağının kesin ve tek bir tarifi olmasa da bazı alternatif yollar oluşuyor³. İklim değişikliği ile mücadele bilindiği üzere sadece ulusal düzeydeki politikalarla değil daha alt seviyedeki devlet ve devlet dışı aktörlerin katılımı ile etkin olabilecek. Dolayısıyla hem seragazı emisyonlarının azaltımı hem de iklim değişikliğinin kaçınılmaz etkilerine uyum tarafında yerel yönetimlerin üstlenmesi gereken önemli roller var. Burada atlanmaması gereken bir noktanın altını en baştan çizelim; yerel yönetimler bu rolleri üstlenirken özel sektör, akademi, sivil toplum ve dahi diğer aktörlerle işbirliği ve bu aktörlerin aktif katılımları oldukça kritik önem taşıyor.

Peki iklim değişikliğine uyum konusunda durum genelde iyi örnekler arasında gösterilen Avrupa’da nasıl? Önce ulusal sonra yerele kısaca bakalım. Bir araştırmaya konu olan 33 Avrupa ülkesi arasında ilk uyum stratejisi geliştiren ülkenin Finlandiya olduğunu ve bunu 2005 yılında gerçekleştirdiğini belirtirsek uyum konusunun Avrupa’da bile politika gündemine görece geç girdiği daha net anlaşılabilir. Günümüzde Avrupa ülkelerinin %76’sının iklim değişikliğine uyum stratejisi geliştirdiğini ve %61’inin uyum eylem planı olduğunu belirtmek yanlış olmaz^4.

Avrupa’daki 147 yerel iklim değişikliğine uyum planını odağına alan bilimsel bir çalışmada yerel iklim değişikliği uyum planı sayısının Avrupa genelinde artış trendinde olduğu; selden korunma, su yönetimi ve şehir planlama tedbirlerinin diğerlerine nazaran daha çok gündeme geldiği, Avrupa genelinde coğrafi konuma bağlı olarak farklı uyum kapasitelerinin ve uyum planlama desenlerinin ortaya çıktığı gözlemleniyor⁵. Çalışmanın bulguları arasında uyum planlamasını tetikleyen faktörler arasında yapılan bilimsel araştırma ve vaka çalışmalarının önemi en yukarıda. Bunu AB politikaları, aşırı hava olayları, değişen iklim parametreleri, Birleşmiş Milletler (BM) iklim müzakereleri, hasar maliyet tespitleri, ulusal mevzuat, yükselen deniz seviyesi ve diğer faktörler takip ediyor. Buradan çıkarılabilecek sonuç şu ki yerel yönetimlerin iklim değişikliğini dikkate alması bilimin bulgularına, hissedilen hadiselere ve uluslararası/ulusal politik gelişmelere yakından bağlı. Türkiye’de de benzer etkileşim desenini görebilmek mümkün.

Şekil 1. Avrupa’daki Yerel İklim Değişikliği Uyum Planlarını Tetikleyen Faktörler (Veri: Aguiar vd. 2018)

Çalışmada iklim değişikliğine uyumun önünde engel olarak vurgulanan etmenlere de yer veriliyor. Finansal, beşeri kapasite ve veri eksikliği, belirsiz sorumluluklar, iklim değişikliğinin etkilerine yönelik belirsizlikler, mevzuatın ve politik sahiplenmenin yetersizliği vurgulanıyor. Bu bakımdan da Türkiye’de benzer ihtiyaçların olduğu sıklıkla gündeme gelen bir tespit.

AB-28, İzlanda, Norveç, İsviçre ve Türkiye’deki nüfusu 50,000’den büyük 885 şehrin yerel iklim değişikliği planlarını inceleyen daha kapsamlı bir başka güncel çalışmada ise şehirlerin %66’sının azaltım, %26’sının uyum ve sadece %17’sinin hem azaltım hem de uyum planı olduğu belirtiliyor. Araştırma kapsamında 500.000’den fazla nüfusu olan şehirlerin %80’inin azaltım ve/veya uyum planı olduğunu vurgulamak gerekir. Çalışmada yerelde iklim değişikliği strateji ve planı yapılmasını şart koşan ulusal yasaların varlığının (örneğin Danimarka, Fransa, Birleşik Krallık gibi ülkeler), bulunmayan ülkelerdekilere göre yerelde iklim değişikliği uyum planı geliştirilmesini beş kat artırdığı ortaya koyuluyor.

Mevzuatın yanında, uluslararası girişimlerin rolü de çok büyük. Kıbrıs, Danimarka, Slovenya ve Litvanya’daki şehirlerin tamamı, Finlandiya’dakilerin %88,9’u, Belçika’dakilerin %81,8’i, İrlanda’daki şehirlerin %80’i, İsveç’tekilerin %76,9, İtalya’dakilerin %76,3’ü, Estonya’dakilerin %66,7’si, Portekiz’dekilerin %64’ü, Romanya’dakilerin %62,9’u ve İspanya’daki şehirlerin %60,6’sı İklim ve Enerji için Başkanlar Sözleşmesi (Covenant of Mayors for Climate and Energy) imzacısı olarak ve bu çerçevede bir eylem planı geliştirmiş durumda⁶. Başkanlar Sözleşmesinde günümüz itibariyle 53 ülkeden toplamda yaklaşık 253 milyon nüfusun yaşadığı 7.775 yerel yönetim imzacı konumunda⁷. Bu imzacıların 6.038’i yerel iklim eylem planlarını sekretarya ile paylaştı. Ancak şu eksikliği vurgulamak gerekir ki bunlardan yalnızca 1.743 tanesi (imzacıların %22,5’i) ilerleme performanslarını izliyor. 6.038 yerel iklim değişikliği eylem planının 4.996’ı standarda uygun kabul edilirken bunlara ilişkin toplam 2.033 izleme raporu sekretarya ile paylaşıldı. Yani iklim eylem planı olsa da uygulama ve izleme konusunda en azından hesap verilebilirlik ve veri paylaşımı açısından büyük bir eksiklik söz konusu. Veri tabanında uyum konusundaki eylem planı olan belediyeler aratıldığında sadece 295 sonuç görüntülenmesi çarpıcı…

Şekil 2. Başkanlar Sözleşmesi Kapsamındaki İklim Eylem Planları ve İzleme Raporları 2010-2019 Şubat (Veri: CoM, 2019)

Türkiye’de yerel ölçekte iklim değişikliği ile mücadele henüz başlangıç aşamasında. Bu sınırlı mücadele kapsamında azaltım konusu görece ilgi görse de bugüne değin Türkiye’de üzerine düşünmekte çok geç kalınmış bir alan olan iklim değişikliğine uyum için bir yerden başlanması gerekiyor. Her ne kadar ulusal düzeyde bir uyum stratejisi ve uyum planı⁸ bulunsa da yerel düzeyde kapsamlı ve bilim temelli uyum stratejisi ve planı bulunan belediye sayısının bir elin parmaklarını geçmediğini belirtmek gerekir.  Türkiye’deki büyükşehir belediyesi sayısının 30, il belediyesi sayısının 51, büyükşehir ilçe belediyesi sayısının 519, ilçe belediyesi sayısının 403 ve belde belediyesi sayısının 386 olduğunu düşünecek olursak durum daha da çarpıcı hale geliyor⁹ . Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi (ADNKS) verisine göre Türkiye nüfusunun %93’ü belediyelerde yaşıyor. Belediye sınırlarında yaşayan nüfusun %83’ü ise büyükşehir belediyelerinde ikamet ediyor¹⁰. Toplam belediye sayısının yalnızca %0,2’sini teşkil etmesine rağmen kabaca 60 milyon vatandaşın yaşadığı büyükşehir belediyelerimizin iklim değişikliği ile mücadelede karnesine daha detaylı bakmak faydalı olabilir.

Yerele detaylı bakışa geçerken yereldeki iklim eyleminin çerçevesini oluşturan ulus politikalara da kısaca değinmek gerekiyor. Hatırlanacağı üzere Türkiye’nin İklim Değişikliğine Uyum Stratejisi ve Eylem Planı 2011 yılında yayımlandı. Söz konusu eylem planının bilimsel veriler ve mevcut bilgiler çerçevesinde güncellenmesi için Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı-IPA Programına “Türkiye’de İklim Değişikliğine Uyum Faaliyetlerinin Güçlendirilmesi Projesi” sunuldu. Türkiye’de AFAD Planlama ve Zarar Azaltma Dairesi Başkanlığı Teknolojik Afetler Risk Azaltma Çalışma Grubu tarafından yayımlanan İklim Değişikliği ve Buna Bağlı Afetlere Yönetim Yol Haritası Belgesi (2014-2023)¹¹ başlangıç için önemli bir referans teşkil etmesine karşın bir rehber niteliğinden öteye geçip geçmediği tartışma konusu oldu. Bir diğer önemli çerçeve doküman ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2018-2022 Stratejik Planı. Buna göre “sürdürülebilir çevre için iklim değişikliği ile mücadele” konusu bakanlığın önemli gündem maddeleri arasında sayılıyor. İklim değişikliği ile mücadele ve uyum çalışmalarının “ülke gerçekleri gözetilerek” sürdürüleceği belirtiliyor. İklim değişikliği başta olmak üzere artan çevresel sorunlara karşı hassasiyet ve tabii afetler konusunda hazırlıklı olunacağı paylaşılıyor. “İklim değişikliğine uyumu yüksek sürdürülebilir şehirler” çevre ve şehircilik ile ilgili anahtar kavramlar arasında sayılıyor. Planın hedefler kısmında “iklim değişikliğinin etkilerine uyum sağlanması için tedbirler alınacak ve uluslararası yükümlülükler yerine getirilecektir” ifadesi yer alıyor¹²  Performans göstergeleri arasında yerel iklim değişikliği eylem planını tamamlayan büyükşehir belediyesi sayısının 2022’de 30’a (yani tamamına) ulaşmasına yer verilmiş¹³.

Şekil 3. Yerel iklim değişikliği eylem planını tamamlayan büyükşehir belediyesi sayısı (Veri: ÇŞB & CoM, 2019)

Bunların yanında, iklim değişikliğine uyumda özel önemi olan doğal ekosistemlerin korunmasına yönelik olarak korunan alanlardaki planlama, uygulama, projelendirme çalışmaları ve eksik altyapı tesislerinin tamamlanması hedefi söz konusu¹⁴.

Şekil 4. Doğal ekosistemlerin korunmasına yönelik olarak korunan alanlardaki planlama, uygulama, projelendirme çalışmaları ve eksik altyapı tesislerinin tamamlanmasına ilişkin performans hedefleri (ÇŞB, 2018)

Türkiye’de yerelde iklim değişikliği mücadelesinin ve uyumun neden önemli olduğunu kısaca özetlemek gerekirse geçtiğimiz günlerde Tarım ve Orman Bakanlığı’na bağlı Meteoroloji Genel Müdürlüğü’nün hazırladığı 2018 Yılı İklim Değerlendirmesi bültenine göz atmak faydalı olabilir. Bültene göre Türkiye geçtiğimiz yıl 1971’den bu yana en sıcak ikinci yılı yaşarken, yağışlar ise uzun yıllar ortalama değerlerinin yaklaşık %15 üzerine çıkmış durumda¹⁵. Sıcaklıkların ve yağışların coğrafi dağılımı ise beklendiği üzere oldukça heterojen. Etkilerin dağılımı sosyo-ekonomik gelişmişlik açısından görece daha kırılgan bölgelerde yoğunlaşabiliyor:

Şekil 5. 1981-2010’a göre Türkiye 2018 yılı ortalama sıcaklık farklarının coğrafi dağılımı (Solda) ve Türkiye 2018 Yılı yağışının uzun yıllar normali ile karşılaştırılması (Sağda) Kaynak: MGM, 2019.

İklim değişikliğinin en önemli göstergelerinden birinin de aşırı hava olaylarının sayısının, frekansının ve büyüklüğünün artması olduğunun altı çizildiği çalışmada 2018 yılında Türkiye’de yaşanan meteorolojik karakterli afetler içerisinde şiddetli yağış/selin en yüksek paya sahip olduğu (%39), bunun ardından fırtınaların (%28) ve dolu hadiselerinin (%16) geldiği ortaya koyuluyor.

Şekil 6. Türkiye’de 2018’de Yaşanan Meteorolojik Karakterli Afetler

Türkiye’de 2018 yılında gerçekleşen meteorolojik karakterli afetlerin en çok Antalya, Balıkesir, Kahramanmaraş, Mersin, Ordu ve Şanlıurfa illerinde meydana geldiğini belirtmek gerekir.

Şekil 7. 2018 yılında Türkiye’de görülen meteorolojik karakterli afetler (MGM, 2019)

İklim Haberi takip edenler hatırlayacaktır, Türkiye’de 2017 yılında 598, 2016 yılında 654, 2015 yılında ise 731 meteorolojik afet gözlemlendiğini paylaşmıştık. Meteoroloji Genel Müdürlüğü verilerine göre de bu üç yıl, 1940’lardan beri ülke tarihinde en çok meteorolojik afetin görüldüğü yıllar olarak ön plana çıkıyor. Henüz geçtiğimiz haftalarda Antalya ve Mersin’de olanları hatırlayalım. Yaşanan sosyo-ekonomik kayıpların çok belirgin ve gittikçe artmakta olduğu göz önüne alınınca yerelde iklim değişikliğine uyumun önemi de kendiliğinden belirginleşiyor.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından 23 Ocak 2019’da yayımlanan genelge iklim değişikliğiyle yerelde mücadele için yeni bir milat olarak sayılabilir. Bakanlık tarafından 81 il valiliklerine ve tüm belediyelere gönderilen genelgede iklim değişikliğine bağlı afetlere karşı ivedi olarak alınacak önlemlerin hayata geçirilmesine ilişkin uyarılarda bulunulmuştu. Genelgede, son yıllarda küresel iklim değişikliğine bağlı yaşanan sel ve taşkınlar başta olmak üzere, afetlerin sayısı ve şiddetinde artışlar yaşandığı, bilhassa son dönemde kamuoyuna da yansıyan afetlerin can ve mal kayıplarına sebebiyet verdiği belirtildi. Bakanlık, yerel yönetimlerin “soruna yerinde ve öncelikle müdahale etme kabiliyetine ve sorumluluğuna sahip” olduğunun altını çizerek, iklim değişikliğine bağlı yaşanan afetlere karşı ivedi olarak alacağı önlemlerin hayata geçirilmesinin elzem bir husus olduğunu belirtti. Genelge kapsamında ivedi olarak hayata geçirilecek önlemlerle ilgili çalışmalar maddeler halinde sıralandı¹⁶.

Tablo 1. İklim Değişikliği ve Afet Önlemleri konulu genelge (Veri: ÇŞB, 2019)

İklim ve Enerji için Başkanlar Sözleşmesi’ne ilişkin veri tabanında Türkiye’deki belediyeleri aradığımızda ise karşımıza toplam 11 belediye çıkıyor:

Tablo 2. Başkanlar Sözleşmesi İmzacısı Türkiye’de Yer Alan Belediyeler (Veri: CoM, 2019)

Bu veri tabanında yer almayan belediyelerin iklim değişikliği bağlantılı strateji ve planlarını düşündüğümüzde tek başına bu tablo yanıltıcı olabilir. Biliyoruz ki, Antalya Büyükşehir Belediyesi, Bursa Büyükşehir Belediyesi ve İzmir Büyükşehir Belediyesi’ne ek olarak Gaziantep Büyükşehir Belediyesi, Denizli Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi, Kahramanmaraş Büyükşehir Belediyesi, Muğla Büyükşehir Belediyesi ve Sakarya Büyükşehir Belediyesi’nin iklim değişikliği eylem planları hazırlanmış, güncellenmiş veya bitmeye yakın konumdalar. Dolayısı ile sayının bundan biraz daha fazla olduğunu varsayabiliriz.

Strateji ve planların geliştirilmesinin yanı sıra yakın zamanda yerelde hayata geçen uyum odaklı projelere de bakmak gerekir. Hatırlayanlar olacaktır, İklim Haber olarak Türkiye’de İklim Değişikliği Alanında Kapasitenin Geliştirilmesi Hibe Programı’nı ve hibe almaya hak kazanan projeleri kamuya açık bilgiler, belgeler ve haberler ışığında incelemiştik¹⁷. Hibe programı kapsamındaki 23 projede belediyeler ya lider ya proje ortağı konumunda. Türkiye’de İklim Değişikliği Alanında Kapasitenin Geliştirilmesi Hibe Programı kapsamında finanse edilen bazı projeler iklim değişikliğine uyum konusunda yerelde kapasite geliştirilmesini amaçlıyor. Bunlardan bazılarını şöyle sıralayabiliriz: Büyük Şehirler için İklim Değişikliği Uyum ve Azaltma Oyunu Projesi, Türkiye’de Tarım Sektörünün İklim Değişikliğine Karşı Hassasiyeti Üzerine Kapasite Geliştirme Projesi, Antalya’nın Deniz ve Kıyılarının İklim Değişikliğine Adaptasyonu Projesi, Trakya Bölgesinde İklim Değişikliği ile Mücadele ve Adaptasyonu için Kapasite Artırımı Projesi, Samsun’da İklim Değişikliğine Uyum Süreci Kapsamında Kızılırmak Delta Projesinin Su Yönetimi Modellemesi Projesi¹⁸.

Görüleceği üzere iklim değişikliğine yerel ölçekte uyum konusu Avrupa’dan sonra Türkiye’de de daha çok önem arz etmeye başlamış durumda. Niceliklerine baktığımız halihazırdaki iklim uyum strateji ve eylem planlarının nitelikleri de mücadelenin etkinliği açısından kritik. Bu nedenle yazı dizimizin ikinci ve son bölümünde Türkiye’deki çok az sayıda olan yerel uyum tedbirlerini detaylı şekilde inceleyerek güçlü ve zayıf yanları ortaya koymaya çalışacağız.

1 https://www.c40.org/researches/summary-for-urban-policymakers-what-the-ipcc-special-report-on-global-warming-of-1-5-c-means-for-cities

2 https://www.urbanet.info/cities-and-climate-change/

3 IPCC 1.5^oC Özel Raporu (SR1.5) Bölüm 4.2.2.

4 Pietrapertosa, F., Khokhlov, V., Salvia, M., & Cosmi, C. (2018). Climate change adaptation policies and plans: A survey in 11 South East European countries. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 81, 3041-3050.

5 Aguiar, F. C., Bentz, J., Silva, J. M., Fonseca, A. L., Swart, R., Santos, F. D., & Penha-Lopes, G. (2018). Adaptation to climate change at local level in Europe: an overview. Environmental Science & Policy, 86, 38-63.

6 Reckien, D., Salvia, M., Heidrich, O., Church, J. M., Pietrapertosa, F., De Gregorio-Hurtado, S., … & Orru, H. (2018). How are cities planning to respond to climate change? Assessment of local climate plans from 885 cities in the EU-28. Journal of cleaner production, 191, 207-219.

7 https://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-initiative/covenant-in-figures.html

8 Türkiye’nin İklim Değişikliği Uyum Stratejisi ve Eylem Planı 2011-2023. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı. https://webdosya.csb.gov.tr/db/iklim/editordosya/uyum_stratejisi_eylem_plani_TR.pdf

9 İçişleri Bakanlığı Mülki İdare Bölümleri Envanteri. https://www.e-icisleri.gov.tr/Anasayfa/MulkiIdariBolumleri.aspx

10 Türkiye İstatistik Kurumu, 2015.

11 https://www.afad.gov.tr/upload/Node/3920/xfiles/iklim-son.pdf

12 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Strateji Planı 2018-2022. (Hedef 1.2, Sayfa 60).

13 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Strateji Planı 2018-2022. (Performans Göstergesi 6, Sayfa 73).

14 Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Strateji Planı 2018-2022. (Hedef 1.5, Sayfa 78).

15 İklim Haber, 2019. https://www.iklimhaber.org/mgm-turkiye-2018de-1971den-beri-en-sicak-ikinci-yilini-yasadi/

16 https://csb.gov.tr/bakan-kurum-dan-iklim-degisikligi-ve-afet-onlemleri-genelgesi-bakanlik-faaliyetleri-25423

17 https://www.iklimhaber.org/turkiyede-iklim-degisikligi-alaninda-kapasitenin-gelistirilmesi-hibe-programina-ayrintili-bakis-1-bolum/

18 http://www.iklimin.org/