COP26’ya Doğru: Artık Eylem Zamanı

Yaşanan olaylardan bağımsız olarak, belki de Paris Anlaşması’nın imzalandığı COP21’den bu yana COP26 müzakereleri iklim rejiminin en önemli kilometre taşlarından birisi olacak. Birçok başka konunun da ele alınacağı bu COP müzakerelerinde, özellikle üç önemli başlığın, yani ülkelerin Ulusal Katkı Beyanlarının (NDCs) güncellenmesi; karbon piyasalarını tanımlayan 6. Madde ile alakalı Paris Kurallar Kitabının tamamlanması ve iklim finansmanı konularının büyük tartışmalara neden olacağını söyleyebiliriz.

YAZI: Prof.Dr. Etem KARAKAYA, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü Öğretim Üyesi, ekarakaya@gmail.com

Geçen yıl yapılması planlanan ancak pandemi nedeniyle bu yıla ertelenen Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) Taraflar Konferansı’nın 26.’sı (COP26) Glasgow’da yapılıyor. İki yıl aradan sonra Ekim Ayı sonunda başlayacak olan COP toplantısı öncesinde iklim ve enerji konusunu ilgilendiren birçok önemli gelişme yaşandı. Pandemi haricinde, dünyanın birçok bölgesinde daha önce görülmemiş orman yangınları, seller ve taşkınlar bir çok canlının ölümüne ve onarılmaz hasara yol açtı. Paris Anlaşması düşmanı Trump seçimleri kaybetti ve ABD tekrar Paris İklim rejimine resmi olarak dahil oldu. En büyük kirletici Çin, 2060 yılı karbon nötr hedefini açıkladı ve COP26 başlamadan kısa bir süre önce de ulusal sınırları dışındaki ülkelere kömür finansmanı sağlamayacağı konusunda taahhütte bulundu. İklim Şampiyonu olan Avrupa Birliği (AB), “FIT FOR 55” ve 2050 net sıfır hedeflerini deklare etti. Yakın zamanda, ülkemiz açısından güzel bir haber olan Türkiye’nin Paris Anlaşması’nı onayladığını gördük. COP toplantılarına yön veren ve altıncısı yayınlanan IPCC 1. Çalışma Grubu Raporu iklim krizinin “daha yaygın, hızlı ve daha yoğun” etkilerinin olacağı konusunda kamuoyunu uyardı.

AB ETS’de karbon fiyatları 60 euro üzerine çıkarak tarihi zirveleri gördü. Pandemi döneminde negatif değerleri gören petrol fiyatları ise 84 dolar ile son yedi yılın zirvesine tırmandı, doğalgaz fiyatları son bir yılda yaklaşık %500 arttı. Yenilenebilir enerji fiyatları tarihi dip seviyeleri görürken, doğalgaz fiyatlarının tarihi artışı ve diğer arz kısıtlamaları sonrası kömür kullanımı ve fiyatları ciddi yükseliş gösterdi. Fosil yakıtlardaki fiyat artışının yanlış ve plansız iklim politikalardan kaynaklandığını iddia eden uzman ve lobilerin eleştirileri güçlü bir şekilde duyulmaya başlandı. İşte COP26 Glasgow toplantısı böyle baş döndürücü gelişmelerin yaşandığı bir dönemde yapılacak.

Bu yaşanan olaylardan bağımsız olarak, belki de Paris Anlaşması’nın imzalandığı COP21’den bu yana COP26 müzakereleri iklim rejiminin en önemli kilometre taşlarından birisi olacak. Birçok başka konunun da ele alınacağı bu COP müzakerelerinde, özellikle üç önemli başlığın gündemde olacağını ve büyük tartışmalara neden olacağını söyleyebiliriz. Bu üç başlık özetle;

• Ülkelerin Ulusal Katkı Beyanlarının (NDCs) güncellenmesi,
• Karbon Piyasalarını tanımlayan 6. Madde ile alakalı Paris Kurallar Kitabının tamamlanması
• İklim Finansmanı konusu.

Bu yazıda öncelikle COP26 müzakerelerinde öne çıkacak bu üç başlık hakkında değerlendirmeler yapıp daha sonra Türkiye üzerine konuşacağız.

Ratchet Up Mekanizması: Kademeli Olarak Azaltım Hedeflerinin Güncellenmesi

IPCC 1,5 Derece raporuna göre, küresel sıcaklık artışını 2 derecenin altında tutabilmek için ülkelerin toplam emisyonlarını 2030 yılına kadar 2010 yılı seviyelerinin %45 altına indirmesi ve 2050 yılında ise net sıfır hedefinin sağlanması gerekiyor. Ancak BM’nin son analizine göre mevcut trend devam ederse (30 Temmuz 2021 NDC’leri esas alındığında) küresel emisyonlar 2030 yılında 2010 yılının yaklaşık %16 üzerinde olacak. Bu da yer kürenin ısınmasının 2,7 derece üzerinde olması demek. Paris Anlaşması’nın “Kademeli Kararlılığı Artırma Mekanizması” (Ratchet Up Mechanism – Türkçe’de tam anlamını bulamadığımız bir kavram) gereği ülkeler her beş yılda bir NDC’lerini yeni duruma göre daha iddialı bir şekilde güncellemesi gerekiyor. COP26 işte bu resmi güncellemenin yapılacağı konferans olacak. Bu yazının hazırlandığı tarihe kadar, 143 ülkenin yeni veya güncellenmiş NDC’leri sunduğu ve bunlardan 80 kadarının bir önceki azaltım taahhüdünden daha fazla azaltıma gitmeyi hedefledikleri görülüyor. Çoğunluğu gelişmiş kategorisinde yer alan 60’ın üzerinde ülke COP26 toplantısı öncesi karbon nötr olma taahhüdünde bulundu, bir o kadarının da hazırlık yaptığını biliyoruz. Ama çok daha fazlasına ihtiyaç var. Küresel seragazı emisyonlarının %33’ünden toplu olarak sorumlu olan Çin, Hindistan, Suudi Arabistan ve Türkiye henüz net planlarını sunmadı. COP26’ya kadar daha güçlü planlar ortaya koyarlarsa, en azından taahhüt noktasında planlanan azaltımların 2 derece civarına yaklaştığını görebiliriz. Ancak bu ülkelerin NDC raporlarında orta vadeli (2030) ve uzun vadeli planlarının ne derece somut olacağı ve özellikle kömürden ne zaman vazgeçeceklerine yönelik taahhütte bulunmaları oldukça önemli olacak. İklim müzakerelerine yönelik genç aktivist Greta Thunberg ve emektar Saleemul Huq verilen eski sözlerin hâlâ yerine getirilmemesi konusuna vurgu yapıyorlar ve öncelikle eski sözlerin gerçekleşmesini görmek istediklerini, yoksa yeni verilecek sözlerin de anlamsız kalabileceğini söylüyorlar. Bu COP toplantısında çevreci sivil toplum örgütlerinin daha aktif ve baskılayıcı rolünü göreceğimizi tahmin ediyorum.

Öte yandan, son aylarda yaşanan enerji krizi özellikle enerji dönüşümü konusunda ülkelerin plansız ve hazırlıksız olduğu eleştirilerini ayyuka çıkardı. Son dönemde, fosil yakıt talebi şimdiden pandemi öncesi seviyelere ulaştı, bu da emisyonların arttığı anlamına geliyor. Uluslararası Enerji Ajansı (IEA) son raporundaki mevcut eğilimlere göre, kömür, doğalgaz ve petrolün toplam tüketiminin 2022’nin ortalarına kadar tüm zamanların en yüksek seviyesine ulaşması bekleniyor. IEA’nın belirttiği bu rekor emisyon tahmini, COP26 iklim görüşmeleri için zayıf bir zemin oluşturuyor. Pandemi sonrası hızlı artan enerji talebine bağlı olarak fırlayan doğalgaz ve kömür fiyatları, yenilenebilir enerjinin bu talebi karşılamakta yetersiz kalması nedeniyle, özellikle doğalgaz ve nükleer enerji destekçilerinin COP müzakerelerinde daha aktif ve etkili olacağı söylenebilir. Paris Anlaşması’nın her beş yılda bir ülkelerin daha iddialı yeni hedefleri sunmasını istediği ve o yılın bu yıl olduğu Glasgow toplantısının sonuçlarını hep beraber göreceğiz.

6. Madde: Karbon Piyasaları Konusu

COP24 Katoviçe toplantısında Paris Anlaşması Kurallar kitabının 15 bölümü müzakerelerde görüşülüp bir şekilde karara bağlanmıştı. COP25 Madrid’de, Paris Kurallar kitabının son bölümü olan ve karbon piyasalarını ilgilendiren 6. Maddesi (Article 6) karara bağlanacaktı ancak o toplantıda da somut bir ilerleme sağlanamadı ve bugüne gelindi. COP26 Glasgow bu anlamda 6. Maddenin artık karara bağlanması için son durak olarak görülüyor. Zor karar çünkü para konusu, karbon finansmanı, karbon borsalarının çerçevesinin nasıl olacağına kararı verilecek.

Elbette ki esasında karbon ticareti yeni değil. Dahası, piyasa temelli karbon ticaretinin net sıfır hedeflerini sağlamada etkin bir araç olduğu söylenebilir. Ancak, kurallar kitabında bu konunun alt yapısının sağlam, şeffaf ve doğru bir şekilde oluşturulması gerekiyor. Yanlış ve eksik kuralların nasıl suiistimal edileceği ve çifte-sayıma yol açabileceğini, İklim Haber’de önceki bir yazıda AB ETS ve 6. Madde bağlamında tartışmıştım. İlgilenen okuyucular, 6. Madde ile ilgili uzlaşılamayan sorunları içeren yazıyı da buradan görebilirler.

COP25 Madrid Zirvesi’nden bu yana yapılan ara görüşmelerde, 6. Madde ile ilgili kapasite geliştirme, OMGE konusu, market-dışı yaklaşımın çerçevesinin oluşturulması gibi bazı konularda nispeten ilerleme sağlanmışken, hâlâ temel konularda önemli bir mesafe kat edemediler ve bu konularda COP26’da siyasilerin inisiyatif alması gerekecek gibi.

COP26’da görüşülecek sıkıntılı temel konu başlıkları ise şunlar;

• Kyoto döneminde başlayan Temiz Kalkınma Mekanizması (CDM) kredilerinin Paris dönemine aktarılması (AB bu konuya sert bir şekilde itiraz ederken, Brezilya, Hindistan ve Çin, CDM kredilerinin yeni döneme aktarılmasını talep ediyor).
• Karbon ticaretine konu olacak emisyon azaltımlarının NDC’lerin bir parçası mı yoksa NDC-dışı mı olacağı tartışması.
• Karbon ticaretinden elde edilecek fonların ne kadarının gelişmekte olan ülkelerin iklim adaptasyonu ihtiyacı için kullanılacağı konusu.

6.madde ile ilgili son not: Paris Anlaşması metni içerisinde bir sayfayı bile bulmayan 6. Madde’nin sadece karbon piyasaları ile sınırlı olduğunu düşünmek doğru olmaz. Esasında 6. Madde, uluslararası işbirliğinin nasıl şekilleneceğini belirleyecek kuralları içeriyor. Bu konuda sürekli gündeme gelen para, maliyetleri kimin nasıl karşılayacağı, teknolojik kapasite desteği ile ne şekilde bir işbirliği ve enerji dönüşümü sağlanabilir konularında gelişmiş ve gelişmekte olan ülke koordinasyonu ve işbirliği bu bölümle netleşecek. Bir çok gelişmekte olan ülke uluslararası işbirliği sağlandığı takdirde azaltım konusunda daha iddialı hedefler alacağını belirtiyor. Bu yönüyle başarılı bir 6. Madde net-sıfır hedeflerine ulaşmada önemli katkı sağlayacak. Şimdiye kadar uzlaşma sağlanamamasının temel nedeni de bu aslında. Bu nedenle, gerçekçi yaklaşım, mükemmeliyete ulaşmış nihai bir metin ortaya çıkarmaktan ziyade, net sıfır hedeflerinden sapmayan ana kuralların oluştuğu ve gelecekte duruma ve ihtiyaçlara göre gözden geçirme süreçlerinin belirlendiği bir çerçevenin oluşturulması şeklinde olmalı.

İklim Finansmanı Konusu

Net sıfır emisyon hedefi için küresel ölçekte ülkeler ve şirketlerin benzeri görülmemiş bir enerji dönüşümü sağlaması ve bu dönüşüm için trilyonlarca dolarlık yatırım yapılması gerekiyor. IMF gelecek 20 yılda ek 20 trilyon dolar yeşil yatırım ihtiyacından bahsederken, IEA net sıfır hedefleri için önümüzdeki 10 yılda mevcut temiz enerji yatırımlarının üçe katlanması gerektiğini söylüyor. Cevap bulunması gereken asıl soru bu yatırımların finansmanını kimler yapacak? Gelişmiş ülkelerin enerji dönüşümü için kendi hedefleriyle örtüşecek yatırımların yanında, gelişmekte olan ülkelere de iklim finansmanı ile destek sunmaları gerekli. 2009 yılından bu yana en az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelere söz verilen yıllık 100 milyar dolarlık iklim finansmanı hedefleri bir türlü tutturulamadı. İklim açısından en savunmasız ülkeler ormanları korumak, daha temiz enerjiye ulaşmak veya kendilerini iklim etkilerinden daha iyi korumak için ihtiyaç duydukları desteği alamıyor. Bu nedenle iklim finansmanı konusu COP26’nın en tartışmalı gündem maddelerinden birisi olacak. Gelişmekte olan ülkelerin ihtiyaçlarını ve önceliklerini ve Paris İklim Anlaşması’nın uzun vadeli hedeflerini dikkate alan sağlam bir süreç oluşturmak esas. Tüm bu çabalar, yüksek gelirli ülkelerin çok daha fazla iklim finansmanı sağlamasını gerektiriyor ve bu, gelişmekte olan ülkelerle güveni yeniden inşa etme yolunda çok önemli bir adım olacak. COP26’da, zengin ülkeler bu hedefe ulaşmak için kendi katkılarını artırmalı ve az gelişmiş ülkelere 2020-2024 dönemi için en az 500 milyar dolar fon sağlamayı garanti etmeliler. Dahası, 2025 sonrası iklim finansmanı hedefi oluşturmak için COP26’da bir süreç başlatmak, gelişmekte olan ülkeler için bir başka öncelik olacak.

Ve Türkiye

Türkiye nihayet Paris İklim Anlaşması konusunda siyasi kararını gösterdi ve tüm partilerin oybirliğiyle karar Mecliste onaylandı.Geç de olsa, oldukça güzel ve önemli bir gelişme. Türkiye’nin 2015 yılından bu yana onaylama noktasında temel itirazının iklim finansmanına erişim sorunu olduğu ifade ediliyordu ve bu konuda Avrupa ülkelerinin destek garantisi ile bu sorunun aşıldığı söyleniyor. Bu önemli bir faktör olabilir ancak şahsi kanaatime göre Türkiye’nin Paris İklim Anlaşması’nı onaylamasında Avrupa Yeşil Mutabakatı’nın (AYM) yarattığı endişe ve sonrasında yaşanan gelişmeler de önemli bir etken oldu. Şöyle ki, BMİDÇS’den bu yana Türkiye’de karar vericiler küresel iklim rejiminin bir parçası olma noktasında oldukça ağır hareket ediyorlardı ancak AYM’ye ülkenin cevabı çok hızlı oldu çünkü AYM ülke ihracatına konu olan sanayi ürünlerini şiddetli ve yakın zamanda etkileyecek potansiyele sahip. Mutabakatın özellikle Sınırda Karbon Düzenlemesi konusu ciddiyet kazanınca bürokraside bir anda Ticaret Bakanlığı koordinasyonunda bir çalışma grubu oluşturuldu, sonra ülkenin Ulusal Yeşil Mutabakat Eylem Planı hazırlandı, devamında Cumhurbaşkanlığı Genelgesi geldi. Konuyla ilgili paydaşlar bence şunu fark ettiler: AYM’ye hazırlanmak söz konusu ise Paris Anlaşması’na taraf olmak neredeyse bunun bir ön koşulu gibi. Bence zaten Paris İklim Anlaşması’nı onaylamadan iddialı bir Yeşil Mutabakat Eylem Planı hazırlığı yapmak, üniversitede lisans okumadan doktora yapmaya talip olmaya benziyordu. Yani AYM’nin başka bir yazıda değindiğimiz “iklim değişikliği politikalarının uluslar-ötesi nitelikte oluşu” Türkiye üzerinde baskı yarattı ve onayı hızlandırmaya destek oldu diyebiliriz.

Paris İklim Anlaşması’nın onaylanmasından daha önemlisi ise Türkiye’nin 2053 karbon-nötr hedefi alması. Karbon nötr hedefi ile artık Türkiye’de yıllardır bürokraside ve iş dünyasında büyük bir inatla “iklim rejimi içinde yer almayalım, yükümlülük altına girmeyelim” diyen lobi artık kaybetti. Bunun ne kadar önemli olduğunu Türkiye iklim müzakerelerini yıllardır takip edenler daha iyi anlarlar. Bu grubun veya lobinin artık ciddi bir etkinliği olamayacak ve Türkiye yıllardır geri kaldığı karbonsuz yeni dünya düzenine, büyük dönüşüme uyum sağlamaya başlayacak.

Türkiye’nin bundan böyle siyasi, kurumsal ve yapısal anlamda bir dizi radikal dönüşüme imza atması gerekiyor.

Öncelikle, 2053 için karbon nötr hedefi olan Türkiye’nin COP26’da ya da hemen sonrasında sunacağı yeni NDC hedefi ve bu hedefe nasıl ulaşacağını açıklayan orta ve uzun dönemli strateji ve planları göreceğiz. Şurası bir gerçek ki, yeni NDC emisyon azaltım hedefi Türkiye’nin 2015’te sunduğu hedeften daha gerçekçi ve iddialı olmalı. Bu niyet beyanında Türkiye’nin 2030 hedeflerine yönelik bilgilerin içerisinde, en azından toplam emisyonların ilk önce hangi tarihe kadar zirve (peak) yapacağına yönelik projeksiyonunu görmek gerek. Bu emisyon zirvesi (peak emissions) hedef yılı ne kadar ileriye sarkıtılırsa, 2053 karbon nötr hedefinin gerçekleşmesi o kadar güçleşecek ve maliyetli olacak. Bu noktada, en büyük kirletici olan kömürden çıkış stratejisi acilen duyurulmalı ve kömürden çıkma planları konusunda net ve gerçekçi hedefler belirlenmeli. Kömürden çıkış stratejisi Türkiye’nin şimdiye kadar yerli ve milli enerji politikası anlayışından radikal bir şekilde sapmayı göstereceği için sancılı olacağını bilmek gerekir. Bu anlamda, büyük ihtimalle, ilk önce hedef ithal kömürden çıkış şeklinde kademeli olarak uygulanacak.

Zirve emisyon tarihinden sonra mutlak azaltımın dönemsel olarak nasıl gerçekleşeceği bir başka önemli soru. Kabul etmek gerekiyor ki, Türkiye gibi gelişmekte olan bir ülkenin, AB ile neredeyse aynı dönemde karbon nötr olabilmesi çok daha zor ve maliyetli olabilir. Bunun iki nedeni var: Öncelikle, AB ülkeleri karbonsuzlaşma hedefini yıllarca önce benimsemiş ve bu patikaya girmişler ve zaten önemli bir mesafe kat etmişler. Diğer bir neden ise, Türkiye’nin hemen ertesi yıl mutlak azaltıma gideceğini beklemek çok gerçekçi değil. Yani emisyonlar bir dönem daha artacaksa, karbonsuzlaşma için daha fazla emisyon azaltımı yükünü daha daralmış bir süre içinde gerçekleştirmek zorunda kalacak. Örnek verirsek, Türkiye’nin 2019 yılı seragazı emisyonları 506 Mt CO₂ olarak duyuruldu. İyimser tahminle, örneğin, 600 Mt CO₂’yi zirve emisyon hedefi olarak görürsek, bu hedefe ulaşıncaya kadar belli bir yıl geçecek ve bu seviyeden 2053 yılına daralan sürede karbon nötr hedefi daha güç ve maliyetli olacak(*). Bu nedenlerle, önümüzdeki dönemde Türkiye’nin asıl mesaisi, yeni yeşil kalkınma modelini nasıl oluşturacağına yönelik olmalı. Bu şekildeki büyük bir dönüşüm kaçınılmaz ve ülkeye bir dizi yeni fırsatları da beraberinde getirecek.

Yukarıda belirttiğimiz gibi COP26 Glasgow iklim konferansı, Paris Anlaşması’nın imzalandığı dönemden bu zamana en önemli toplantı niteliğinde. Umarız, artık kurallar kitabının tüm bölümlerinin tamamlandığı, ülkelerin daha iddialı hedefler alarak aksiyona geçeceğini garanti eden etkili bir deklarasyonla sonuçlanır. Nihayet Paris’i onaylamış olan Türkiye bu müzakerelerin tümüne resmi üye olarak katılacak ve tüm konularda söz söyleme ve oy kullanma hakkına sahip olacak. Alınacak yükümlülükler, adaptasyon, iklim finansmanı ve karbon piyasaları ile kapasite geliştirme konularında uzman heyetlerle aktif olarak rol alıp, sürece pozitif yönde katkı sunmaları en büyük dileğimiz.

(*) Hatırlatmak isteriz ki, karbon-nötr emisyonların tamamen sıfırlanması anlamına gelmez, örneğin, karbon yutakları ile tutulabilen emisyonları düştükten sonraki kalan miktarı temsil eder.